0

Političarima i visokim službenicima odgovara status quo

Reforma javne uprave provodi se sporo i nedovoljno duboko, bez čvrste političke volje za njeno provođenje. Promjene su često tek samo na razini donošenja zakona i programa, ali je, nažalost, upitna njihova provedba. Istovremeno gospodarstvenici nisku učinkovitost uprave iz godine u godinu navode kao najveću prepreku uspješnom poslovanju. Primjerice, prema ocjeni Upravnog suda gotovo svaki drugi predmet koji riješe upravna tijela nije utemeljen na zakonu

Piše Edita Vlahović Žuvela

Prema ocjeni Upravnog suda gotovo svaki drugi predmet koji riješe upravna tijela nije utemeljen na zakonu. Više od polovice upravnih tijela i institucija koje se financiraju iz državnog proračuna u 2006. nije poslovalo dovoljno kvalitetno i u skladu sa zakonom. Najčešće se krše propisi o javnoj nabavi, a kada se stvari spuste na lokalnu razinu stanje je još poraznije: od 339 lokalnih jedinica čak 315 njih dobilo je negativnu ocjenu Državne revizije.

Upozorenja su stizala i iz Europske komisije, ali velike zabrinutosti kod kuće nije bilo sve dok EK nije “suspendirala ovjere na ugovore“, a dodjelu  sredstava uvjetovala dokazima da je hrvatska uprava u stanju pripremiti natječajnu dokumentaciju kvalitetno i na vrijeme, a javnu nabavu voditi transparentno. U siječnju su iz EK poručili kako žele izbjeći mogućnost da Hrvatska izgubi akreditaciju za upravljanje pretpristupnim fondovima, a riječ je o oko 140 milijuna eura godišnje.

Očito, reforma javne uprave najveći je problem Sanaderove Vlade koja ga još uvijek gura pod tepih.

Uprava koči poduzetnike
“Nacionalno vijeće za konkurentnost je još 2004. u svom dokumentu 55 preporuka za povećanje konkurentnosti Hrvatske naglasilo značaj javne uprave u gospodarstvu te potrebu njene reforme u svjetlu pridruživanja Europskoj uniji. Reforma mora počivati na sustavnom pristupu i načelu privatizacije, ekonomičnosti i stvaranja novog javnog menadžmenta. Poseban naglasak treba biti stavljen na stvaranje racionalne i moderne organizacije javne uprave te jačanje institucionalnih kapaciteta kao okvira za postizanje efikasnosti. Važnost uprave tj. njene učinkovitosti posebno se očituje u rezultatima kontinuiranog praćenja mišljenja gospodarstvenika Svjetskog gospodarskog foruma koji je ističu među pet najproblematičnijih faktora za poslovanje u Hrvatskoj“, upozorava Mira Lenardić, glavna tajnica Nacionalnog vijeća za konkurentnost.

Točnije, gospodarstvenici nisku učinkovitost uprave iz godine u godinu navode kao najveću prepreku uspješnom poslovanju i uporno traže njenu reformu. U istraživanju koje je za Eukonomist provela agencija Hendal kao najveću manu javne uprave naveli su korumpiranost.

“Bio je pogrešan potez što se u suzbijanju korupcije najprije okomilo na liječnike. Daleko učinkovitije bilo bi da se krenulo od visokorangiranih dužnosnika. Bilo je nekoliko pokušaja, ali u situacijama kad nakon optužbe ne dođe do pravomoćne osude, onda se pokušaj suzbijanja korupcije obija o glavu jer pokazuje da su moćni nedodirljivi. To samo povećava nepovjerenje i cinizam kod građana“, primjećuje Marijana Bađun iz Instituta za javne financije.

Čeka se odluka Vlade
Antun Palarić, državni tajnik Središnjeg državnog ureda za upravu, tvrdi kako kad je o korupciji riječ “stvar nije tako crna“. Podsjeća da je Hrvatska nakon osamostaljenja morala stvoriti upravu, izgraditi institucije te da se uprava kontinuirano mijenja i modernizira. Pred njom je još jedan krug reforme, na temelju Strategije reforme državne uprave od 2008. do 2011. godine.

“Prijedlog strategije bio je gotov još u prošlom mandatu Vlade, ali ga ona nije htjela usvojiti jer je smatrala kako ne bi bilo politički korektno poduzimati takav krupan zahvat neposredno pred izbore“, kaže Palarić.

Bađun ističe da se reforma javne uprave provodi jako sporo te da se stječe dojam kako ne postoji čvrsta politička volja za provođenje te reforme, odnosno da državnim dužnosnicima, ali i određenom dijelu javnih službenika odgovara status quo.

“Promjene koje se događaju često su samo na razini donošenja zakona i programa (npr. Zakon o sprečavanju sukoba interesa, Zakon o pravu na pristup informacijama, Nacionalni program suzbijanja korupcije), i to vjerojatno pod pritiskom Europske unije ili s ciljem skupljanja političkih bodova. Nažalost, upitna je njihova provedba. Tako je, primjerice, u Nacionalnom programu suzbijanja korupcije 2006.-2008. navedeno da će se, među ostalim, korupcija suzbijati i u lokalnoj samoupravi. Međutim, čitav taj dio Programa napisan je prilično općenito, odnosno nije jasno kako će se navedene mjere provesti i što se točno pod njima podrazumijeva. Osim toga prekoračena je većina rokova navedenih u Programu dokad su trebale biti poduzete određene mjere“, upozorava Bađun.

Kao auto bez motora
Ivan Koprić, profesor upravne znanosti na Pravnom fakultetu u Zagrebu, smatra da ni novu strategiju neće snaći bolja sudbina. Taj dokument Koprić je usporedio s automobilom kojemu nedostaje ključni dio - motor.

“Treba odrediti ciljeve reforme, koje mjere će se provoditi i koliko će stajati svaka od njih. U prijedlogu strategije je navedena, naime, samo njena ukupna cijena oko 23,5 milijuna kuna. Tko će nadgledati kako se mjere provode? Ustrajao sam na tome da se stave pokazatelji provođenja zacrtane reforme, ali su ti indikatori u dokumentu izgubili zube“, rekao nam je Koprić, naglašavajući kako političari imaju glavnu ulogu u provođenju reforme jer je politika ta koja određuje kakve vrijednosti hoćemo od javne uprave. Osim toga i u svakodnevnom radu uprave političari imaju glavnu ulogu jer oni, ministri, načelnici i ostali, imaju ovlasti, a ne službenici i namještenici. Bađun također kao najslabiju točku javne uprave ističe zadiranje politike u javnu službu, pa je depolitizacija uprave, kaže, glavni prioritet.

Oprečni zahtjevi EK i Svjetske banke
Umjesto toga u fokus se često stavlja veličina javne uprave, olako se tvrdi kako je ona prevelika, iako ne postoje pouzdani podaci o tome kakva je zapravo uprava, ne postoji ni točna evidencija službenika i namještenika već se barata procjenama. Naši sugovornici Koprić i Palarić slažu se u ocjeni da pomutnju izazivaju i oprečni zahtjevi Svjetske banke i EU. Prvi tvrde da Hrvatska previše izdvaja za javnu upravu (10,8 posto BDP-a) i da svakako mora smanjiti te troškove, a EK opetovano zahtijeva da se uprava dodatno kadrovski ojača. Za Palarića je poanta, kako kaže, u sivoj ekonomiji jer kad bi se ona uključila u službene statistike udio uprave u BDP-u ne bio tako velik. Koprić još k tome dodaje kako Svjetska banka računa cijelu javnu upravu (u koju osim državne uprave spadaju lokalna i regionalna samouprava te javne službe poput zdravstva, obrazovanja, socijalne skrbi, kulture...), gdje je ukupno zaposleno oko 264 tisuća ljudi.

“Pitanje veličine uprave mora se staviti u kontekst pitanja što želimo od javne uprave, ali to nam pitanje nekako izmiče. To je zapravo pitanje kakvu socijalnu državu želimo, hoćemo li npr. privatizirati obrazovanje i zdravstvo i prihvatiti sve što tržište nosi u tim sektorima“, kaže Koprić i dodaje kako on osobno ne zagovara privatizaciju zdravstva i obrazovanja zbog prevelikog rizika od pada kvalitete usluga i previsokih cijena koje bi ih učinile nedostupnima velikom broju građana.

Loša organizacijska kultura
Sama državna uprava, kaže Koprić, može se racionalizirati i bez otpuštanja zaposlenih. Najviše zaposlenih (oko 180 tisuća) je, naime, u javnim službama, u državnoj upravi zaposleno je oko 60 tisuća službenika i namještenika, a u regionalnoj i lokalnoj samoupravi oko 12 tisuća. I dok je na državnoj razini uprava preglomazna, na lokalnoj radi premalo ljudi, i to je razlog zašto Hrvatska ne uspijeva pripremiti dovoljno dobrih projekata za EU-natječaje.

“Radili smo 2005. pilot-istraživanje organizacije u državnoj upravi i ustanovili kako se mogu smanjti personalni troškovi bez da se ljude otpušta. Kroz određene strukturne mjere uštede se mogu kretati od 10 do 20 posto, ovisno o tijelu državne uprave“, rekao nam je Koprić. Dodaje kako su mogući i različiti vidovi privatizacije, pogotovo usluga kao što su čišćenje, računovodstvo, prijevoz i slično. Drugi, i za Koprića važniji, oblik racionalizacije je podizanje sposobnosti postojećih službenika putem edukacije, stručnog usavršavanja i bolje motivacije. “Službenike i namještenike više od malih plaća muči to što nitko ne priznaje njihov rad. Organizacijska nam je kultura vrlo slaba, što vodi do pasivnog stava, zatvaranje iza vrata ureda“, upozorava Koprić.

Obrazovanje - najslabija karika
Za profesora Koprića je dugoročno najveći problem taj što u Hrvatskoj ne postoji zaokruženi sustav obrazovanja pa u javnoj upravi rade mnogi ljudi kojima njihova znanja u upravi ne služe. “To je dugoročno najveći problem i ako to sad riješimo efekt se može vidjeti tek za deset godina“, kaže, naglašavajući kako profesionalizacija nije moguća bez obrazovanja. “Veliki je grijeh političara što su u upravu zapošljavali bilo koga, bez obzira na educiranost“, ističe Koprić.

Koprić pojašnjava da bi jedan od mjerljivih ciljeva reforme mogao biti podizanje prolaznosti upravnih rješenja na sudskoj instanci na 75 posto u roku od pet godina, kao i povećanje zadovoljstva građana i poduzeća radom uprave, što se također može mjeriti. Bađun, međutim, nije toliko optimistična. Ona smatra da ne postoji jedinstveni standard koji može odrediti koliko uspješno službenik obavlja svoj posao, što uništava inicijativu da se učini više od minimalno traženog.

“Ako potrošač nije zadovoljan proizvodom nekog poduzeća, jednostavno će ga prestati kupovati. Ako građaninu treba neka dozvola, a dočeka ga nekoliko nezainteresiranih i otresitih službenika, on ne može otići kod konkurencije. Naravno, uvijek se može žaliti višem tijelu, ali to košta i vremena i živaca, a može značiti i propuštene poslovne prilike. Ne preostaje mu ništa drugo nego da strpljivo čeka u redu, obilazi različite urede ili pak ubrza čitav postupak podmićivanjem“, kaže Bađun.

Državni tajnik Palarić ističe, međutim, da su inozemne ocjene naše uprave u pravilu bolje nego što se kod kuće pericpira. Kao primjer navodi protekle izbore na kojima je bilo nagažirano 36 tisuća ljudi iz administracije i koji su protekli bez greške. Podsjeća kako ni velike investicije, poput gradnje autocesta, nisu moguće bez jakog angažmana uprave, a građani će, nastavlja, vrlo brzo osjetiti i posljedice informatizacije uprave.

Tiho preslagivanje uprave
“Digitalizirali smo 30 milijuna podataka i sve to povezali u informatičku mrežu pa građani više neće morati obilaziti različite šaltere kako bi pribavili različite dokumente. I hitro.hr je dalo rezultata, e-Vlada se širi, ali sve se to uzima zdravo za gotovo“, kaže Palarić i nastavlja kako je prije dvije godine osnovan Centar za edukaciju kroz koji je samo lani prošlo 10 tisuća službenika i namještenika, “što se odmah osjeti u kvaliteti rada“. Također podsjeća da je usvojeno službeničko zakonodavstvo, osnovani su službenički sudovi i usvojen etički kodeks. Oko 200  dužnosničkih položaja je ukinuto, a na ta mjesta dolaze rukovodeći državni službenici. Osnovan je i Odbor za državnu službu kao nezavisno tijelo koje odlučuje o žalbama, umjesto ministra, pa u uredu za upravu i to navode kao prilog depolitizaciji.

Nakon ovakvog preslagivanja uprave Palarić kao najvažnije navodi edukaciju službenika i namještenika.

“Veliki nam je problem zadržavanje visokokvalitetnog kadra jer su istaknuti službenici poželjni i u gospodarstvu. I pitanje odgovornosti zaposlenih u upravi vezano je uz nedostatak kadra jer nemamo dovoljno ljudi koji bi rješavali drugostupanjske predmete pa se zato ne poštuju ni rokovi. Upravno sudovanje također se mora reformirati, što priprema Ministarstvo pravosuđa, a mi ćemo obrazovati službenike u pogledu sudske prakse i poznavanje zakona“, kaže Palarić i dodaje kako je jedan od ciljeva reforme da se svi predmeti rješavaju u zakonskom roku.

Kao najvažnije mjere koje bi javnu upravu trebale učiniti boljom Palarić navodi stimuliranje kvalitetnijih službenika uvođenjem plaćanja prema rezultatima rada, povećanje kvalitete rada pomoću obrazovanja i pojačane kontrole te, ne i najmanje važno, primjena antikorupcijske politike i disciplinskih mjera.

Zadovoljstvo visokih državnih službenika i dužnosnika ne dijeli, međutim, ni stručna javnost ni građani i poduzetnici. Reforma mora biti dublja i brža. S vanjske strane šaltera stvari ipak izgledaju crnje nego što su to u državnoj administraciji spremni priznati.