0

Olgica Spevec, predsjednica Vijeća Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja

Istražit ćemo postoji li građevinski kartel

Olgica Spevec govori o tome kako Agenciji treba dati i ovlasti za kažnjavanje poduzetnika, o neefikasnosti pravosuđa koje je u 10 godina donijelo samo tri presude, nedostatnom budžetu Agencije, posljednjim slučajevima kojima se Vijeće bavilo poput Agrokora i Dukata, ali i onima kojima će se tek baviti

Razgovarao Većeslav Kocijan

Pogledajte intervju sa Olgicom Spevec

Provode li poduzetnici vaše odluke i kakve su sankcije za njihovo neprovođenje?
Kada je riječ o poduzetnicima koji su uključeni u koncentracije, koje podliježu ocjeni Agencije i koje se primjerice odobravaju uz odgovarajuće mjere, oni uglavnom poštuju te mjere jer Agencija nadzire njihovu provedbu. Recimo u slučaju zlouporabe HT-a i T-mobilea, Agencija je tim poduzetnicima naložila da u roku tri mjeseca od primitka rješenja u 23 ugovora sklopljena s ključnim poslovnim korisnicima moraju otkloniti ograničavajuće odredbe. Iako nas je HT tužio Upravnom sudu RH, ipak je pokrenut postupak izmjene, odnosno ukidanja spornih ugovornih odredbi. Međutim, Agencija nema pravo kažnjavati poduzetnike za utvrđene povrede Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja. To je bitan nedostatak našeg Zakona i to će se u postupku usklađivanja s pravnom stečevinom EU morati promijeniti. Novčane kazne izriču prekršajni sudovi, koji s obzirom na širok djelokrug vjerojatno ni nisu najkompetentniji sudovi za utvrđivanje kazni o zlouporabama vladajućeg položaja ili o sklapanju zabranjenih ili kartelnih sporazuma, pogotovo s obzirom na visine kazni koje su propisane Zakonom, u komparaciji s uobičajenim novčanim kaznama koje prekršajni sudovi inače izriču.

Što biste osim mogućnosti kažnjavanja još mijenjali u ovlastima Agencije?
Agencija je još sredinom prošle godine krenula s inicijativom prema Ministarstvu pravosuđa da se ide u izmjene, ne samo Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja već i Zakona o sudovima i Zakona o prekršajima, pri čemu bi se i sustav izricanja kazni i kontrole zakonitosti odluka Agencije drukčije postavio. Zakon propisuje novčane kazne u visini i do 10 posto ukupnog prihoda za teške povrede propisa o zaštiti tržišnog natjecanja. Prema sadašnjoj praksi kada se donese rješenje kojim je utvrđena teška povreda Zakona, kazna ostane visiti u zraku. Naime, praksa je pokazala kako je u 10 godina postojanja Agencije naplaćeno svega nekoliko kazni.

I kakve su one bile?
Jedna je bila samo opomena, jedna je određivala 20.000 kuna za utvrđenu zloporabu tvrtke Ponikve u slučaju opskrbe vodom na Krku i nešto manje za odgovornu osobu. U trećoj je bila riječ o koncentraciji poduzetnika. Izrečena je kazna od 20.000 kuna, ali, koliko je meni poznato, nije se uspjela naplatiti jer se poduzetnik žalio Visokom prekršajnom sudu RH, i to je završilo obustavom postupka zbog zastare, kao i većina prekršajnih postupaka.

Onemogućuje li vam neefikasnost pravosuđa efikasniji rad?
Ne bih svu krivnju svaljivala na neučinkovito pravosuđe jer je ono neučinkovito upravo zbog neodgovarajućih zakonskih rješenja.

Zaštitom tržišnog natjecanja na neki se način bave i AZTN i Hrvatska narodna banka (HNB) i Hrvatska agencija za telekomunikacije (HAT) i Hrvatska agencija za nadzor finincijskog tržišta (HANFA). Ima li preklapanja i kako surađujete s njima?
U jednom dijelu dolazi do preklapanja s HNB koja je zadužena za cjelokupan sustav zaštite tržišnog natjecanja u bankarskom sektoru, sukladno sa Zakonom o bankama i odluci guvernera. To je sustav koji još nije usklađen s pravnom stečevinom EU i to će se morati mijenjati u smislu da se Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja odnosi eksplicite i na bankarski sektor. Hoće li nadležna institucija za provedbu Zakona za bankarski sektor biti HNB ili Agencija, to je stvar zakonodavca. Kad govorimo o Hanfi i HAT-u, tu ne postoje preklapanja tog tipa. S obje agencije potpisani su sporazumi o suradnji. S obzirom na složenost poslova, vrlo dinamična tržišta, moguće neželjene situacije i ponašanja na tim tržištima suradnja je nužna.

Europska komisija je dosta usmjerena na borbu protiv kartela. Kakva je situacija u Hrvatskoj i koliko je teško utvrditi i dokazati takve sporazume?
I naša se Agencija pokušava boriti protiv takvih sporazuma među poduzetnicima. Primjerice, nakon godinu rada na slučaju grupe autobusnih prijevoznika utvrdila je postojanje kartela pri utvrđivanju cijena karata na relacijama Zagreb - Split i Zagreb - Šibenik. Kod nas je lakše utvrditi kartel ondje gdje poduzetnici nisu ni svjesni toga da dogovorima o cijenama ili podjeli tržišta djeluju protivno zakonu. K tome imaju svoja komorska udruženja i poslovne zajednice koji ponekad mogu biti dobar forum i za dogovore o cijenama. Ali takvih je slučajeva sve manje, poduzetnici sudionici takvih sporazuma sve su domišljatiji, lukaviji i neformalniji u realizaciji takvih dogovora pa i kod nas postaje vrlo zahtjevno utvrditi postojanje kartela. Kad imamo indicije da je riječ o zabranjenim sporazumimma kojima se fiskiraju i dogovaraju cijene, Agencija pokreće postupke i istražuje takve slučajeve. Ali tu se vraćamo na početak našeg raszgovora - naši ljudski kapaciteti nisu dovoljni.

Što se promijenilo nakon što je Agencija podnijela prekršajnu prijavu protiv autobusera?
Prijevoznici su shvatili kako su učinili nešto što nisu smjeli. U bivšem sustavu su imali legalno pravo u okviru svoje udruge dogovarati se o cjenama, koje bi potom Ministarstvo gospodarstva u skladu sa Zakonom o cijenama odobravalo. Već tijekom našeg postupka shvatili su kako su učinili prekršaj i većina je, barem se tako čini prema dostavljenim cjenicima, odustala od dogovora.

U medijima se često kalkulira s postojanjem dogovora, primjerice među građevinskim tvrtkama, osobito pri gradnji autocesta. Je li se Agencija bavila time?
Mene osobno i nas u Agenciji zanima i to područje. Naime, iskustava naših kolega, recimo u Mađarskoj, pokazuju kako u graditeljstvu postoje takvi dogovori, ali su izuzetno teško dokazivi. To su, rekla bih, puno perfidniji dogovori nego ovi koje smo spominjali. Zato bi Agencija morala istražiti to tržište. Ne možete insinuirati da se tako radi već morate istražiti tržište, vidjeti kakvi su uvjeti, kakve se cijene nude, kada se mijenjaju kako biste onda mogli utvrditi ima li uopće osnove za pokretanje postupka za utvrđivanje kartela. Agencija će sasvim sigurno na istraživanju određenih tržišta na području građenja početi raditi već sljedeće godine.

Koliko bi to moglo trajati?
Postupci istraživanja tržišta traju, ovisno o razvijenosti određenog tržišta, broju tržišnih natjecatelja, raspoloživosti podacima, i nekoliko godina, a postupci utvrđivanja kartelnih sporazuma u nekim su slučajevima u EU i SAD-u trajali i do pet godina. Dosadašnji postupci koje smo imali bili su zahtjevni, ali i dosta očiti, pa smo ih završili u relativno kratkom roku od godinu-dvije.

Jedan od poslova Agencije je i davanje mišljenja o novim zakonima i propisima kojima se uređuju određena tržišta. U zadnje je vrijeme Agencija negativno ocijenila nekoliko takvih zakona. Koliko Vlada prihvaća vaše sugestije i ima li ona obvezu da prihvati vaše primjedbe?
Agencija je tu dosta aktivna i radimo na dva načina. Tijela državne uprave u pripremi nacrta zakona mogu uputiti Agenciji na mišljenje, i to mišljenje predlagatelj može prihvatiti ili ne. Tako je bilo u slučaju Zakona o posredovanju i prometu nekretninama gdje je prihvaćeno naše mišljenje u kojemu smo se usprotivili sustavu fiksiranja naknada za usluge posrednika u prometu nekretninama. Također, kad je riječ o zakonima koji sadrže državne potpore, predlagatelji su obvezni tražiti obvezujuće mišljenje Agencije koje se dostavlja Hrvatskom saboru. U drugom slučaju Agencija može naknadno, analizirajući određene zakone ili podzakonske akte, dati svoja mišljenja kao uputu za njihove buduće izmjene. To je bio slučaj Zakona o reviziji u dijelu koji se odnosi na utvrđivanje tarife kod pružanja tih usluga, kao i načina utvrđivanja tarife odvjetničkih usluga, jer je u oba slučaja nelogično i suprotno pravilima tržišta, odnosno interesima potrošača da udruge davatelja usluga određuju cijene tih usluga. To su svojevrsni legalizirani karteli. Nažalost, spomenuti zakoni još su uvijek nepromijenjeni.

Agencija donosi odluke i o državnim potporama. Može li ona zaustaviti dodjelu potpore?
Agencija to čini u postupku ocjenjivanja prijedloga određene potpore, na način da vodimo dijalog s davateljem potpore, čak pomažemo u pronalaženju rješenja kojima će se određena potpora uskladiti s pravilima. Mi, dakle, već u postupku ocjene potpore zaustavljamo dodjelu i najčešće vraćamo na popravak te prijedloge. Što se tiče dodjele potpora Agencija po zakonu ne daje mišljenje već rješenje kojom potporu odobrava ili ne. Sada će, recimo, biti zanimljiv postupak ocjene poslovnih planova željezara Split i Sisak. Novi vlasnici TLM-a upravo vode pregovore s Vladom, ali i oni moraju doći u Agenciju zato što je i u ovom slučaju riječ o potrebi da se opravdaju odobrene i dodijeljene potpore.

U kojoj je fazi Nacionalni program restrukturiranja brodogradnje?
On je u fazi pripreme i njemu prethodi izrada, odnosno odobravanje individualnih planova restrukturiranja svakog brodogradilišta. Brodogradilišta su dostavila Agenciji svoje pojedinačne planove na ocjenu i sad teče taj postupak. U tom procesu Agenciji pomažu i međunarodni konzultanti koje financira EK, jer je riječ o vrlo složenom procesu i ekspertizama. Vidimo na primjeru Poljske, čije planove restrukturiranja ocjenjuje EK, da su to dugotrajni i složeni postupci s dalekosežnim posljedicama.

Taj program mora ocjeniti i EK?
Da, temeljem mjerila za otvaranje pregovora o članstvu u EU u poglavlju Tržišno natjecanje, dok je posao Agencije da te planove ocjenjuje prema Zakonu o državnim potporama.

Svojedobno ste se žalili kako lokalna samouprava ne provodi Zakon o državnim potporama i ne prijavljuje dodijeljene potpore Agenciji. Mijenja li se tu što?
To se mijenja svake godine. Ove godine potpore je prijavilo desetak posto više općina i gradova negoli prošle. Primjerice, od 20 županija 15 je prijavilo svoje potpore. Dakle, negdje oko 70-80 posto njih prijavljuje.

Postoje li sankcije za one koji ne provode zakon?
Ne postoje. Ali Agencija može naložiti povrat potpore.

Jeste li to ikad učinili?
Nismo dosad, ali se može narediti povrat potpore. Ono što nas sada brine su jamstva na kredite koje jedinice lokalne samouprave odobravaju poduzećima koja same osnivaju. Naime, uočena je pojava da jedinice lokalne  samouprave, kako bi izbjegle ograničenja koja im je postavilo Ministarstvo financija vezano za njihovo vlastito zaduživanje, osnivaju poduzeća kojima daju jamstva za uzimanje ogromnih kredita. Primjerice, novoosnovana poduzeća s kapitalom od 10-12 tisuća kuna dižu kredite u iznosima od stotine milijuna kuna uz jamstva općina ili gradova. I to su potpore koje Agencija treba ocjenjivati, a trenutačno je najveći problem osigurati da jedinice lokalne samouprave počnu postupati po Zakonu o državnim potporama, odnosno počnu prijavljivati takve aktivnosti Agenciji.

Dukata više nema na policama Konzuma, a teško je povjerovati da se dobrovoljno odrekao velikog prihoda koji je ostvarivao kroz Konzumove prodavaonice.
Agencija je reagirala u trenutku kad je iz vrha Agrokora zapriječeno prekidom suradnje zbog ulaska stranog vlasnika u Dukat. I danas stojim kod te naše reakcije i opet bih reagirala na jednak način. Nakon silnih prozivanja Agencije i mene osobno od dijela medija zašto ne reagiramo jer proizvoda Dukata nema u Konzumu, održan je i sastanak s predstavnicima Agrokora na kojemu su nam predočeni dokazi kako su u tijeku pregovori između Agrokora i Dukata. Agencija se ne može baviti arbitriranjem u komercijalnim pregovorima između dva poduzetnika. To je i pitanje prodajne politike novog vlasnika o kojoj Agencija nema spoznaja, a istodobno novi vlasnik, multinacionalna kompanija Lactalis, nije se potužio Agenciji na ponašanje Agrokora. Konzumov tržišni udio iznosi oko tridesetak posto pa u ovom slučaju nije riječ ni o presumpciji vladajućeg položaja u maloprodaji, koji prema Zakonu iznosi 40 posto.

Agrokor to ima u nekim županijama.
Da, u dvije županije. U Zagrebačkoj i Ličko-Senjskoj Konzumov tržišni udio je oko ili nešto iznad 40 posto, a s obzirom na vertikalnu integraciju i mogući učinak konglomerata Agrokor je pod posebnim nadzorom Agencije. Gotovo sva veća preuzimanja od strane tog poduzetnika u posljednjih nekoliko godina odobrena su pod određenim uvjetima, uz stroge mjere nadzora provedbe tih mjera.

Agrokor također ima cijelu povijest nesporazuma s pojedinim dobavljačima. Karlovačka pivovara, Gavrilović, Podravka...
Upoznata sam s tim. Agencija je mnogo puta reagirala, između ostalog donošenjem odluka kojima se Agrokoru nalagalo da izmijeni svoje ponašanje. Negdje se suradnja potom uspostavila, negdje nije. Ali uvijek je za suradnju potrebno dvoje. Primjerice, Gavrilović je u međuvremenu preuzeo kontrolu nad Dionom, ima svoj vlastiti trgovački lanac, nije se žalio Agenciji, kao ni drugi veliki poduzetnici koje spominjete, a koji su se u nekim drugim slučajevima obratili Agenciji za pomoć. Dakle, znaju gdje nas mogu naći i kako im možemo pomoći. S obzirom na ograničene resurse Agencija kreće u postupak po službenoj dužnosti, kad ima ozbiljne i konkretne indicije da je u određenom slučaju riječ, ili bi moglo biti, o narušavanju tržišnog natjecanja. Tako smo i u otkrivanje kartela autobusnih prijevoznika išli po službenoj dužnosti, na temelju anonimnih predstavki građana. Naša je zadaća zaštita tržišta i osiguranje fer i jednakih uvjeta za sve tržišne takmace, a nije da se umjesto samih poduzetnika borimo za njihove bolje tržišne pozicije. S druge smo strane “zatrpani” predmetima i pritužbama poduzetnika čiji svaki podnesak moramo obraditi, čak i ako već na prvi pogled vidimo da to nije naš djelokrug.

U odluci o uvjetno dopuštenom preuzimanju Tiska od strane Agrokora stajalo je imenovanje nezavisnog revizora koji je ovih dana trebao Agenciji dati svoje prvo izvješće. Je li to izvješće stiglo?
Imenovan je nezavisni revizor koji je dostavio izvješće, Agencija ga je proučila i ocijenila da nije dovoljno sadržajno i da ne odgovara u cijelosti na one zahtjeve koje smo postavili. Tražit ćemo od revizora da dopuni to izvješće.

U slučaju preuzimanja UNEX-a protiv Agrokora ste podnijeli prekršajnu prijavu zbog neprijavljivanja preuzimanja UNEX-a. Pratite li i dalje situaciju na tržištu oglašavanja? Marketinške tvrtke žale se po medijima.
Stanje na području oglašavanja u medijima Agencija prati u okviru istraživanja tržišta medija, i to redovito godišnje. Nisam detaljno upoznata s tim predmetom, ali je tržišni udio UNEX-a u trenutku preuzimanja od strane Agrokora bio daleko ispod 10 posto, a Agrokor nije do tada bio prisutan na tržištu oglašavanja kao oglašivač već samo kao korisnik tih usluga. S obzirom na to Agencija nije imala nikakve zakonske osnove da spriječi Agrokor u tom preuzimanju u kojemu je on “ušao u Unexove čizme”, a jednako tako s obzirom na svoju snagu oglašivača mogao je osnovati i vlastitu tvrtku bez da za to traži ičije odobrenje. Kad bismo imali podatke da UNEX sada kad je u sustavu koncerna Agrokor koristi svoj položaj, ucjenjuje ili uvjetuje, provodi vezanu trgovinu, ili da na bilo koji način Agrokor preko tog člana svog sustava zlouporabljuje svoj položaj na tržištu, Agencija bi reagirala, ali zasad takvih prijava nemamo.

Čini se da s Agrokorom imate puno posla. Moram vas pitati koliko vam činjenica da je vaš suprug izvršni direktor u Agrokoru otežava posao?
Meni osobno to ne smeta, osim što sam izložena povećanoj pažnji određenih medija. Niti mi je muž dioničar te tvrtke odnosno vlasnik, niti član Uprave, već se bavi jednim segmentom poslovanja koji nije u vezi s mojim poslom u Agenciji. S obzirom na aktivnosti Agrokora, Agencija će se zasigurno i nadalje baviti tim poduzetnikom. Međutim, sve odluke u Agenciji donosi Vijeće od pet članova, moj glas vrijedi kao i glas svakog člana Vijeća. Ali kako bih spriječila moguće prigovore, kao i u slučaju UNEX-a gdje sam se izuzela od odlučivanja, to ću učiniti i u svim drugim predmetima kada je riječ o Agrokoru.